Debaty sejmowex906 Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie wzrostu zatrudnienia w administracji centralnej

   Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na interpelację nr 4518 posła na Sejm RP pana Stanisława Steca w sprawie wzrostu zatrudnienia w administracji centralnej, z upoważnienia prezesa Rady Ministrów oraz w porozumieniu z szefem Gabinetu Politycznego Prezesa Rady Ministrów oraz Ministerstwem Pracy i Polityki Społecznej, uprzejmie przedstawiam następujące stanowisko.    Proces przekazywania kompetencji instytucji centralnych na niższe szczeble administracji oraz reforma strukturalna - w związku z reformą ustrojową wprowadzoną w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. - nie został jeszcze zakończony. Według oficjalnych danych, zawartych m.in. w książce ˝Polska administracja publiczna po reformie. Ustrój, kompetencje, liczby˝ (MSWiA, Warszawa 1999), zatrudnienie w instytucjach objętych reformą z końcem 1998 r. nie przekraczało 30 tys. osób.    Dokument NIK ˝Analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 1999 r.˝ (tom I) oraz ˝Synteza wyników kontroli w częściach budżetu państwa oraz państwowych funduszach celowych˝ (tom II) (Warszawa, czerwiec 2000) zawiera metodologiczne błędy w dokonywaniu oceny reformy decentralizacji państwa przez pryzmat poziomu zatrudnienia. W tomie I, w części dotyczącej realizacji założeń makroekonomicznych (na str. 31), zawarte zostało następujące stwierdzenie: ˝Zatrudnienie w administracji publicznej w okresie od końca 1998 r. do końca 1999 r. wzrosło o 46 tys. osób, czyli o ok. 11,7%˝.    W dalszej części tego tomu nie znajdujemy żadnej argumentacji czy też potwierdzenia tej tezy. Brak jest również wyjaśnienia, co autorzy rozumieją, używając pojęcia ˝administracja publiczna˝.    Zgodnie z informacją szefa Gabinetu Politycznego Prezesa Rady Ministrów, ze szczegółowego zestawienia informacji o zatrudnieniu i wynagrodzeniach w instytucjach centralnych oraz w administracji rządowej w województwach, ujętych w budżecie państwa na 1999 r. (porównawczo do 1998 r.), zawartych w tomie II, można wysnuć przedstawione poniżej wnioski.    1. Analiza wykonania budżetu państwa w 1999 r. nie może być podstawą do wskazania wzrostu administracji (rozumianej nawet w jak najszerszym ujęciu). Wprost przeciwnie, wszystkie instytucje finansowane z budżetu państwa per saldo wykazują bardzo duży spadek zatrudnienia. Zatrudnienie w tych instytucjach zmniejszyło się o 48 659 osób, natomiast w stosunku do planów etatów kalkulacyjnych instytucje te wykazują mniejszy poziom wykorzystania o 45 883,4 etatu, co stanowią 8,7% przeciętnego zatrudnienia. Należy przy tym pamiętać, że są to dane orientacyjne, gdyż nawet treść informacji zebrana w raporcie NIK wskazuje na różnice w ich ujęciu (brak jasnego rozgraniczenia liczby etatów od liczby osób).    2. W przypadku powiększenia globalnych wielkości o żołnierzy i funkcjonariuszy MSWiA oraz UOP, również można wykazać spadek zatrudnienia, ponieważ wszystkie te instytucje wskazują bądź na wyraźne zmniejszenie liczby zatrudnionych, bądź na duże różnice między poziomem etatów kalkulacyjnych a rzeczywistym zatrudnieniem (o wiele niższym od planowanego).    3. Znaczące zwiększenie zatrudnienia w jednych instytucjach równoważy spadek w innych. Należy wskazać, iż sytuacja ta jest społecznie zasadna i niekiedy niezależna od decyzji rządowych. Dotyczy to:    - sądownictwa i sprawiedliwości,    - rozbudowy inspekcji celnej,    - rozwoju szkolnictwa wyższego,    - instytucji nadzoru i rozstrzygnięć odwoławczych (RIO i SKO) w stosunku do decyzji podejmowanych w ramach nowej struktury samorządu terytorialnego,    - zakładów ubezpieczeń społecznych,    - nowych instytucji: Rzecznika Interesu Publicznego, Urzędu Regulacji Energetyki, Głównego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych,    - Inspekcji Pracy.    4. Warto zwrócić uwagę na fakt, że niezależnie od zmian terytorialnych i reformy samorządowej polska administracja podlega przyspieszonemu procesowi dostosowawczemu do członkostwa w Unii Europejskiej. Spowodowało to z jednej strony konieczność tworzenia struktur administracyjnych zgodnie z wymogami UE, natomiast z drugiej przejściowy wzrost zatrudnienia poprzez angażowanie specjalistów obsługujących ten proces niemal w każdym polskim urzędzie.    5. Dotychczas nie została dokonana analiza porównawcza poziomu zatrudnienia w polskiej administracji (samorządowej i rządowej) w stosunku do administracji krajów członkowskich Unii. Prawdopodobnie takie porównanie byłoby dla Polski statystycznie bardzo korzystne.    6. Przyjmując założenie rządu RP, by w ramach reformy decentralizacyjnej zmniejszyć zatrudnienie w administracji, należy odnosić jego skalę w kontekście oceny wobec dwóch zasadniczych warunków:    - reforma przebiega według założonego modelu,    - po wdrożeniu reformy ocena poziomu zatrudnienia dokonywana będzie według ustrojowych obszarów odpowiedzialności.    Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania, należy stwierdzić, że rząd RP wywiązał się ze swych zobowiązań. Zatrudnienie w administracji rządowej w województwach zmalało. Warto przypomnieć, iż zgodnie z ˝Informacją Rady Ministrów o skutkach obowiązywania ustaw reformujących administrację publiczną˝ (Warszawa, czerwiec 2000 r. - druk sejmowy nr 2061) na początku reformy - w dniu 1 stycznia 1999 r. - łączne zatrudnienie w urzędach wojewódzkich wynosiło 10 260 etatów, a z końcem 1999 r. już 9030 etatów, czyli spadło o 12%. Należy zauważyć, że przed zmianami ustrojowymi, z końcem 1998 r. dawne urzędy wojewódzkie zatrudniały 15 917 osób. Gdyby podział terytorialny został dokonany zgodnie z założeniem rządowym, czyli powstałoby 12 nowych województw, wówczas rezultat ten byłby bardziej widoczny.    7. Najwyższe wskaźniki zatrudnienia na 100 tys. mieszkańców można odnotować z końcem 1999 r. w urzędach marszałkowskich, gdzie najwyższy wskaźnika osiągnięto w Lubuskiem, Opolskiem, Podlaskiem i Świętokrzyskiem.    8. Odczuwana do chwili obecnej presja mnożenia liczby powiatów również wpływa na stan efektów redukcji administracji. Należy zauważyć, że od momentu powstania samodzielnej władzy samorządowej decyzje zatrudnieniowe należą do organów tej władzy i są podejmowane na jej odpowiedzialność. Ocena tych zmian, bez uwzględnienia kontekstu całokształtu osiągnięć danego samorządu, może być bardzo mylna.    9. Ocena reformy decentralizacyjnej poprzez poziom zatrudnienia w czasie, w sytuacji dużej liczby rotacji kadr w samorządach, może być źródłem dezinformacji. W wielu przypadkach możemy mieć do czynienia z etapem czasowego ˝podwójnego˝ zatrudnienia (jedni pracownicy są zatrudnieni w ramach okresu wypowiedzenia, natomiast inni zostali już zatrudnieni). Statystycznie będzie to bardzo mylące. Jednak nawet przy nakładaniu się tych wartości ich suma nieznacznie mogła przewyższać poziom zatrudnienia z dnia 1 stycznia 1999 r. Najlepszym punktem odniesienia w ww. przypadku nie jest poziom zatrudnienia, lecz poziom wydatków i ich ukierunkowanie. Z tej perspektywy budżet państwa w 1999 r. zyskał najwięcej na reformie ustrojowej. Redukcja rzeczowych wydatków do poziomu 75% wykonania 1998 r. stanowi właściwą skalę oszczędności. Fakt, iż zdecydowana większość samorządów zbilansowała miniony 1999 r. nadwyżką, przekonuje o skali ich olbrzymiej gospodarności w określonych warunkach funkcjonowania.    10. Na etapie tzw. pilotażu miejskiego z 1995 r. w wyniku przekazywanych samorządom zadań okazało się, że dokonywany remanent stanu ich realizacji i finansowania odsłania obraz dotychczas skrywanych niedomogów i zaniechań. Podmiot samorządowy rozliczany przez organ stanowiący i wyborców, a ponadto poddany nadzorowi ze strony uprawnionych organów nadzorczych państwa, jest zmuszony natychmiast tę ujawnioną lukę wypełnić. W ten sposób duże miasta intensyfikowały prawie zerowy poziom kontroli przeciwpożarowych czy też bardzo ograniczony zakres sprawowanego nadzoru budowlanego. Wychodząc naprzeciw oczekiwaniom społeczeństwa, w 1999 r. w powiatowych służbach, inspekcjach i strażach zatrudnienie wzrosło średnio o 5,7%, w tym o 9% wzrosła liczba funkcjonariuszy Policji zajmujących się bezpośrednio patrolowaniem, o 5,6% - liczba zatrudnionych w jednostkach ratowniczo-gaśniczych; zbudowano niemal od podstaw powiatowy nadzór budowlany. Mając na uwadze redukcje zatrudnia tych służb na poziomie wojewódzkim (wyjątkiem jest tu straż pożarna z 9,5-procentowym przyrostem także na poziomie wojewódzkim), to bilans zmian będzie dodatni, co oznacza koncentracje wysiłków dla stworzenia warunków zapewnienia szeroko rozumianego bezpieczeństwa.    11. Prawdopodobnie mogą być dwa dodatkowe, bardzo istotne - poza wymienionymi - źródła błędów w ocenie poziomu zatrudnienia w administracji publicznej, z którymi można się już było spotkać podczas podejmowanych prób takich ocen. Otóż dokonując porównań danych, niezbędne jest upewnienie się u źródeł, co jest zaliczane do obszaru (pojęcia) administracji. Czy porównujemy dane tylko odnoszące się do zatrudnienia w samych urzędach, czy też łącznie z pracownikami jednostek organizacyjnych służących do realizacji zadań, a funkcjonujących poza urzędem? Jeżeli do takiej klasyfikacji dodamy pracowników służb, inspekcji i straży, to skala nieporozumień może okazać się poważna.    Na zakończenie pragnę poinformować, że również najnowsze opracowania NIK pt. ˝Informacja o wynikach kontroli likwidacji urzędów rejonowych i utworzenia administracji samorządowej w powiatach˝ (Warszawa, sierpień 2000 r.) oraz ˝Informacja o wynikach kontroli likwidacji dotychczasowych i utworzenia nowych struktur wojewódzkich administracji publicznej˝ (Warszawa, sierpień 2000 r.) nie potwierdzają wniosku przedstawionego w dokumencie NIK z czerwca o wzroście zatrudnienia o 46 tys. osób (z przedstawionych w ww. dokumentach danych wynika, że wzrost zatrudnienia w terenowej administracji rządowej i samorządowej przed reformą i po reformie wynosi niespełna 8 tys. osób).    Jakkolwiek dane podane w tych opracowaniach zbieżne są z danymi MSWiA, to nie uwzględniają one wszystkich elementów bilansu. Wyjaśnienia na ten temat przedstawione zostały w skierowanym do prezesa Najwyższej Izby Kontroli piśmie ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 25 sierpnia 2000 r. (sygn. B-VI-0750/532/00).    W pkt. IV ww. pisma minister spraw wewnętrznych i administracji przedstawił uwagi do:    a) zestawienia zatrudnienia w administracji rządowej w terenie i w wybranych jednostkach administracji samorządowej przed reformą - stan w dniu 31 grudnia 1998 r. (na podstawie danych opracowanych przez GUS na zlecenie NIK) - załącznik nr 2 do ˝Informacji o wynikach kontroli likwidacji urzędów rejonowych i utworzenia administracji samorządowej w powiatach˝,    b) zestawienia zatrudnienia w urzędach wojewódzkich, urzędach marszałkowskich, starostwach, urzędach miast na prawach powiatu oraz w terenowej administracji zespolonej po reformie administracji publicznej - stan w dniu 30 września 1999 r. (na podstawie danych opracowanych przez GUS na zlecenie NIK) - załącznik nr 3 do ˝Informacji o wynikach kontroli likwidacji urzędów rejonowych i utworzenia administracji samorządowej w powiatach˝.    Zestawienie informacji zawartych w ww. załącznikach nr 2 i 3 do opracowania NIK nasuwa następujące wnioski:    - rozbieżność pomiędzy danymi MSWiA (na 31 grudnia 1999 r.) i danymi NIK/GUS (na 30 września 1999 r.) wynika nie tylko z różnicy okresu sprawozdawczego, ale również z faktu, że dane MSWiA dotyczą zatrudnienia pełno- i niepełnozatrudnionych w przeliczeniu na etaty, natomiast dane NIK dotyczą zatrudnienia w osobach, stąd dane MSWiA są na ogół niższe (np. dla 308 starostw: dane NIK - 20 696 osób, dane MSWiA - 20 243 etaty, dla powiatowej inspekcji sanitarnej: dane NIK - 13 984 osoby, dane MSWiA - 13 582 etaty),    - odstępstwem od powyższej zasady jest zatrudnienie w PINB (dane NIK - 931 osób, dane MSWiA - 1179 etatów) i jest to wynik powoływania nowych inspektoratów (na koniec roku funkcjonowały one we wszystkich powiatach) oraz wzrostu zatrudnienia w powiatowej inspekcji budowlanej w IV kwartale 1999 r.,    - przedstawione w Informacji NIK zestawienie zatrudnienia w administracji na 31 grudnia 1998 r. - 110 531 osób i na 30 września 1999 r. - 118 320 osób nie jest pełne, bowiem nie obejmuje osób zatrudnionych w roku 1998 w wojewódzkich zespołach pomocy społecznej (1364) oraz w wojewódzkich ośrodkach ds. zatrudnienia i rehabilitacji osób niepełnosprawnych i w wojewódzkich zespołach ds. orzekania o stopniu niepełnosprawności (870 osób), które to osoby zostały przekazane od 1 stycznia 1999 r. do nowych pracodawców. Poza tym w przypadku administracji samorządowej przyjęto różne rozwiązania dotyczące realizacji zadań samorządu - bądź to przez wyspecjalizowane jednostki organizacyjne, bądź też bezpośrednio przez pracowników urzędu (przykład: zadania powiatowych centrów pomocy rodzinie i zarządów dróg powiatowych realizowane przez pracowników urzędu),    - wprowadzona w zestawieniu dotyczącym zatrudnienia klasyfikacja jednostek nie jest poprawna (zaliczenie miast na prawach powiatu do administracji specjalnej rejonowej w 1998 r. oraz do zespolonych służb, inspekcji i straży powiatowych - w 1999 r.); zestawione dane mogą być wykorzystane wyłącznie do obliczenia różnicy globalnego zatrudnienia w 1999 r. i 1998 r. (ostatni wiersz tabel), natomiast w przypadku wykorzystania sum częściowych mogą prowadzić do zdecydowanie mylnych wniosków.    Reasumując, obecnie, ze względu na dynamikę dokonywanych zmian i swobodę działań samorządu, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji jeszcze nie w pełni dysponuje odpowiednimi danymi, a dokonujące się zmiany jakościowe w zakresie zadań i organizacji administracji publicznej dodatkowo utrudniają analizy porównawcze, dlatego też należy podchodzić z pewną rezerwą i dystansem do ocen opartych na informacjach pochodzących z innych źródeł.*)    Z poważaniem    Minister    Marek Biernacki    Warszawa, dnia 26 września 2000 r.